Veja na íntegra o voto de Fachi, acompanhado por Moraes:

 

 

 

VOTO

 

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (Relator): Antes de examinar o mérito dos recursos, necessário analisar pedidos de adiamento do presente feito.

Mediante petição ID 30581038, José Aderson Hazama, requer a retirada de pauta para julgamento do presente feito, com a consequente suspensão do andamento processual, a fim de que seja julgado juntamente como o Recurso Especial nº 386-96, em virtude da conexão, evitando-se qualquer prejuízo para a defesa. Pugna pela observância do preconizado no art. 96-B da Lei nº 9.504/1997.

Em sucessivo, Lucimar Sacre de Campos (ID 30586638) e Pedro Marcos Campos Lemos (ID30595088), apresentam petições com idêntico pedido de adiamento do julgamento do presente recurso.

Os referidos pedidos não merecem deferimento. As partes não se desincumbiram de demonstrar qual efetivo prejuízo traria para as defesas o julgamento separado dos feitos, limitando-se a alegar um possível prejuízo.

A interpretação do contido art. 96-B da Lei nº 9.504/1977, revela que, havendo possibilidade, é a salutar que as demandas conexas sejam julgadas em conjunto a fim de evitar decisões conflitantes. Haure-se que o dispositivo busca preservar a coerência e a segurança jurídica nos para as ações propostas por partes diversas sobre o mesmo caso.

Assente-se, por necessário, que ambos os processos estão sob minha relatoria, estando apenas o presente recurso apto para julgamento. Ressalte-se que do estudo que fiz das razões recursais versadas em cada um deles, exsurge que, a tese posta pelas defesas referentes a configuração ou não do ilícito estão melhor verticalizadas no processo em exame, inclusive porque, o objeto aqui controvertido é mais amplo, do que o posto no Recurso Especial nº 386-96.

Não se observa, assim, qualquer prejuízo para as defesas o julgamento em separado dos processos.

Feitas essas considerações, passa-se a analisar, separadamente, as razões recursais dos diferentes recorrentes.

Recurso Especial interposto por Lucimar Sacre de Campos

Inicialmente, analisa-se a matéria preliminar ventilada por Lucimar Sacre de Campos em contrarrazões ao recurso do MPE, sustentando que o apelo ministerial padece de intempestividade.

Aludindo a dispositivo do CPC, que preconiza que os atos processuais devem ser efetivados entre as 6 (seis) e as 20 (vinte) horas e, quando realizados em autos não eletrônicos, devem ser protocolados no horário de funcionamento do fórum ou tribunal, infere que o recurso especial do MPE teria sido interposto a destempo, porque “foi protocolado por meio de petição eletrônica no dia 22 de março de 2019, às 20:49hrs, conforme se confere no recibo de fls. 2.470, sendo que os presentes autos não são eletrônicos” (fls. 2.651).

Verifica-se que a petição eletrônica a que a recorrida se refere é a que consta apenas a assinatura digital do procurador signatário do apelo, não desnaturando o caráter físico dos autos à época da interposição do recurso especial.

Portanto, para reconhecer a intempestividade do recurso, a parte que a alegou deveria ter comprovado o horário de funcionamento do TRE/MT e a data de ciência pessoal do Procurador Regional Eleitoral, máxime porque o carimbo de ciência de decisão, constante da fl. 2.353v, foi tornado sem efeito.

Destarte, para acolher a alegação de Lucimar Sacre de Campos, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, inviável em sede especial, nos termos do enunciado de Súmula nº 24 do TSE.

Passando-se ao exame das razões expostas no recurso especial dessa parte, verifica-se, de início, que a recorrente aponta violação do art. 22 da LC nº 64/1990, ao argumento de que o rito nele previsto foi desvirtuado com o deferimento, pelo juízo primevo, da produção de provas não requeridas na inicial e da impugnação das defesas pela parte representante.

O TRE/MT, ao analisar a questão, entendeu que não houve irregularidade na conduta do Juiz de 1º grau, tendo em vista o fato de que as diligências probatórias tiveram como objetivo final a busca da verdade real na investigação de possível ocorrência de gastos com publicidade acima do limite legalmente permitido.

Ponderou-se, também, no acórdão regional, que a apresentação de vasta documentação pelas defesas das partes representadas justificou a possibilidade concedida à representante de impugná-lo, inexistindo prejuízo às partes ou ao processo, tratando-se apenas de adequação do procedimento às necessidades concretas da causa.

Transcreve-se, por oportuno, os seguintes excertos (fls. 2.090-2.094):

 

“A regra maior do CPC, art. 370, autoriza que o juiz, de ofício ou a requerimento da parte, determine as provas necessárias ao julgamento do processo. Em nome da verdade material, principalmente em causas do naipe vertente, o juiz pode solicitar as diligências necessárias.

Em que pese o rito restrito previsto na LC 64/90, o inciso VI, art. 22, a norma admite uma ‘prorrogação’ da dilação probatória, nos três dias subsequentes a audiência de instrução.

Esses fatos demonstram que não há prejuízo na dilação ordenada; não pode a forma superar o fundo: não há prejuízo em modificar o rito para que haja mais provas no processo, provas essas necessárias ao juízo de certeza indispensável ao edito sentencial.

Ademais, os documentos levados em consideração pelo MM. Juiz Eleitoral, para a formação de sua convicção, foram produzidos e aportados ao processo pelo TCE/MT- Tribunal de Contos do Estado de Mato Grosso (fls. 1005/1006 e 1072/1079), em atendimento ao requerimento do Ministério Público Eleitoral que oficia em primeiro grau de jurisdição, conforme demonstra o trecho registrado no Termo de Audiência (fl. 799 do RE nº 371-30.2016):

No mais, conforme o decorrer dos depoimentos em verificando que a prova documental é salutar ao processo, pleiteia o Ministério Público seja oficiado ao Presidente do Tribunal de Contas para que faça o levantamento das despesas com publicidades institucionais do município do primeiro semestre que antecedem o pleito e, também, de 2013 a 2016, inclusive, no de 2016, a possibilidade de proceder ao levantamento in loco caso não tenham os dados, pedido que defiro, determinando que seja expedido ofício consignando a solicitação e a forma de realização da diligencia, o que, desde já, fixo o prazo máximo, após conhecimento pelo TCE/MT, de 30 (trinta) dias.

É necessário salientar que o Ministério Público Eleitoral já havia alertado a importância da colheita de prova documental para o deslinde do caso às fls. 643/645 da RE 371-30.2016:

O que realmente importa é que em face da notícia fundada de violação à lei eleitoral, devem ser tomadas as medidas cabíveis pelo juízo eleitoral, em proteção da sociedade. Assim, os autos devem ser instruídos com prova documental integral de:

1) Todos os gastos com publicidade institucional da Prefeitura Municipal de Várzea Grande no primeiro semestre de 2013, 2014,2015 e 2016.

2) A responsabilidade pessoal de quem autorizou a publicidade institucional no primeiro semestre de 2.016. Referida prova pode ser restituída por este juízo ou ainda produzida a requerimento da parte autora por meio de perícia (contábil/documental).

Saliento que não temos condições de enfrentar o mérito da questão, sem antes produzir toda essa prova noticiada pelo MPE (trechos extraídos a fl. 645).

O juiz seguiu os ditames do art. 22, VIII, Lei Complementar 64/90, dentro de seus poderes instrutórios. Ademais, conforme ressaltado pelo Procurador Regional Eleitoral, o processo eleitoral tem como objetivo maior a busca da verdade real, de modo que não há nada de irregular na decisão judicial que, acatando proposta do Ministério Público Eleitoral que oficia em primeiro grau de jurisdição, requisita informações do TCE/MT acerca das despesas com publicidade institucional realizadas pela Prefeitura de Várzea Grande. Neste sentido:

EXCEÇÃO DE SUSPEIÇÃO. DECISÃO. TRIBUNAL DE ORIGEM. IMPROCEDÊNCIA. RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO. INOCORRÊNCIA.

1. Nos termos do art. 22, VI e VII, da Lei Complementar nº 64/90, cabe ao juiz eleitoral determinar, de ofício ou a pedido das partes, as diligências que entender necessárias para elucidar os fatos.

2. A adoção de providências legais pelo magistrado não configura, por si só, hipótese de suspeição. Agravo regimental a que se nega provimento. (TSE - AgR-AI: 2272 RS, Relator: Min. HENRIQUE NEVES DA SILVA, Data de Julgamento: 18/09/2014, Data de Publicação: DJE Diário de justiça eletrônico, Tomo 181, Data 26/09/2014, Página 41)

Cita-se, ainda, ementa da decisão monocrática proferida pelo Min. Luiz Fux, 03/10/2017, no Recurso em Mandado de Segurança nº (1347) nº 060002747.2017.6.21.0000 (PJe):

ELEIÇÕES 2016. RECURSO ORDINÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REPRESENTAÇÃO ELEITORAL. VIOLAÇÃO AO RITO DO ART. 22 DA LC N° 64/90. AUSÊNCIA. REABERTURA DA INSTRUÇÃO APÓS ALEGAÇÕES FINAIS. INTIMAÇÃO DAS PARTES PARA INDICAR PROVAS A PRODUZIR. DECISÃO PRECEDIDA DE REQUERIMENTO DO REPRESENTANTE E DE PARECER DO PARQUET ELEITORAL. PODERES INSTRUTÓRIOS DO JUIZ. ART. 22, VI E VII DA LC N° 64/90. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO A AMPARAR O MANDAMUS. RECURSO AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.

Trago, ainda, a parte dispositiva da aludida decisão para um melhor entendimento do pensamento esposado pelo Ministro:

Na hipótese, não configura ultraje a direito líquido e certo, tampouco teratologia, a decisão que determine a reabertura de instrução processual, com a intimação das partes para que indiquem as provas a serem produzidas, inclusive permitindo apresentação de rol de testemunhas, mormente quando a decisão encontra-se devidamente fundamentada e precedida de requerimento do Representante e de parecer do Ministério Público Eleitoral. Verifico assim que o acórdão atacado não merece reforma, porquanto a decisão objeto do mandamus não malferiu o rito procedimental previsto no art. 22 da LC n° 64/90, mas, ao contrário, encontra-se devidamente amparada em seus incisos, notadamente VI e VII, que conferem amplos poderes instrutórios ao magistrado, admitindo inclusive a extensão da instrução probatória, sobretudo quando a medida é reputada necessária ao deslinde da controvérsia. Ex positis, com espeque no art. 36, § 6°, do RITSE, nego seguimento ao recurso. Publique-se. (...) Brasília, 3 de outubro de 2017.

Logo, a decisão de primeiro grau que requisitou, ao TCE/MT, o levantamento das despesas com publicidade institucional do município referentes ao primeiro semestre que antecedeu o pleito e, também, dos 3 (três) anos anteriores, da Prefeitura de Várzea Grande, insere-se dentro dos poderes instrutórios do juiz, em prol da obtenção da verdade real.

De outro norte, também não visualizei irregularidade na decisão do juiz a quo que possibilitou à recorrida a oportunidade de impugnar as defesas apresentadas pelos recorrentes, haja vista que estes apresentaram grande quantidade de documentos, juntamente com as suas contestações. Aliás, já houve a apreciação do agravo de instrumento, por intermédio de uma cognição limitada, sob a ótica da teratologia da decisão, o que poderia excepcionalizar a regra da irrecorribilidade.

Em abono da assertiva acima, peço vênias à Procuradoria Regional Eleitoral para trazer a contexto trecho do seu parecer (fl. 1000), que elucida a questão:

35. Ademais, as contestações apresentadas foram instruídas com inúmeros documentos (f. 358/377, 382/402, 403/426 e 427/636 da RE nº 371-30.2016), conforme inclusive consignado pela recorrente à fl. 1349. Desta feita, segundo preconizado pelo TSE, como regra, a parte autora teria inequívoco direito de manifestação:

ELEIÇÕES 2016. REGISTRO DE CANDIDATURA. VEREADOR. DEFERIMENTO. INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. RECURSO ESPECIAL. COLIGAÇÃO IMPUGNANTE. CERCEAMENTO DE DEFESA. IMPROCEDÊNCIA. (...)

2. Se é certo que o impugnante, em regra, tem inequívoco direito de se manifestar sobre documentos apresentados pelo candidato com a contestação, a decretação da nulidade, no caso, esbarra no fato de a Corte de origem ter expressamente indicado que os documentos em questão nada agregariam ao deslinde da causa. A nulidade não deve ser declarada sem que haja demonstração de prejuízo, nos termos do art. 219, caput, do Código Eleitoral. Agravo regimental a que se nega provimento. (Recurso Especial Eleitoral nº 28623, Acórdão, Relator(a) Min. Henrique Neves da Silva, Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 28/11 /2016)

36. Ora, se é certo que a utilização da expressão ‘em regra’, ao se referir ao direito de impugnação à defesa, não significa permitir, obrigatoriamente, manifestação em todas as situações, é igualmente correto concluir que é impossível decretar-se nulidade com base na concessão, à recorrida, da oportunidade de impugnar os documentos trazidos aos autos nas contestações.

Logo, ante a grande quantidade de documentos apresentados pelos representados em suas defesas, a possibilidade concedida à representante de impugná-las é medida razoável, que não merece reparos.

Essa flexibilização procedimental não causa prejuízo quer às partes, quer ao processo, e adequar o procedimento às necessidades concretas da causa.

Com essas considerações, REJEITO a prejudicial de nulidade por desrespeito ao rito do artigo 22 da Lei Complementar nº 64/90.

E como voto.”[Grifo nosso]

 

Com efeito, os poderes instrutórios conferidos ao juiz da causa abarcam a possibilidade de reabertura da instrução processual para dilação probatória, com vista a alcançar a verdade real. Não se verifica, no caso, violação ao rito legal da Aije, mormente porque essa possibilidade/dever do julgador encontra amparo no art. 22, VI e VII, da Lei Complementar nº 64/90.

O entendimento do TRE/MT está respaldado pela jurisprudência desta Corte Superior, no sentido de que “na fase instrutória recomenda-se [que] seja garantido o direito à produção da prova (cujo conteúdo ainda não é suficientemente conhecido para ser fundamentadamente desprezado) e não seu cerceamento”, de modo que “o procedimento aplicado, conforme dispõe o art. 22, incisos VI a IX e art. 23 da LC nº 64/90, possibilita ampla garantia da produção da prova, tudo a verificar a ocorrência, não só dos fatos, mas também das circunstâncias em que se deram, e que preservem o interesse público de lisura eleitoral” (AgR-AIJE nº 194358, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, DJe de 25.8.2016).

De igual forma é o entendimento plasmado nos seguintes julgados:

 

“AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL. ELEIÇÕES DE 2018. PRESIDENTE E VICE–PRESIDENTE DA REPÚBLICA. PRELIMINARES. INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL. ILEGITIMIDADE PASSIVA. REJEIÇÃO. DEPOIMENTO PESSOAL. MEIO DE PROVA. FALTA DE PREVISÃO LEGAL. CONSENTIMENTO DA PARTE. POSSIBILIDADE. PRESCINDIBILIDADE NO CASO CONCRETO. ALEGAÇÃO. ABUSO DO PODER ECONÔMICO. ELEMENTOS. CARACTERIZAÇÃO. USO. RECURSOS PÚBLICOS OU PRIVADOS. GRAVIDADE. DESEQUILÍBRIO DO PLEITO. PROPAGANDA ELEITORAL NEGATIVA. APRESENTAÇÕES ARTÍSTICAS. CANDIDATO. PRESERVAÇÃO DA IGUALDADE DE CONDIÇÕES NA DISPUTA. CONFIGURAÇÃO. ATO ABUSIVO. EXIGÊNCIA. PROVA SEGURA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA.

1. A petição inicial não é inepta quando presentes seus elementos essenciais (partes, causa de pedir e pedido) e ausentes os vícios previstos no art. 330, § 1º, do CPC/2015, de modo a possibilitar às partes o exercício do contraditório e da ampla defesa, bem como o esclarecimento dos fatos no curso da instrução processual.

2. As partes não estão obrigadas a prestar depoimento pessoal, ante a falta de previsão na LC nº 64/90 e o caráter indisponível dos interesses envolvidos, embora não estejam impedidas de fazê–lo, caso a isso se disponham (AgR–RMS nº 2641/RN, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe de 27/9/2018; RHC nº 131/MG, Rel. Min. Arnaldo Versiani, DJE de 5/8/2009; e HC nº 85.029, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 1º/4/2005).

3. O art. 22 da Lei Complementar nº 64, de 1990, exige, para a abertura de investigação judicial eleitoral, que sejam relatados fatos e indicados provas, indícios e circunstâncias, sem prejuízo de que, no curso da instrução, esteja assegurado o uso dos meios legais e moralmente legítimos para provar a verdade dos fatos, submetido ao controle e ao convencimento motivado do julgador (CPC/2015, arts. 369 a 371).

4. O candidato supostamente beneficiado pelo abuso de poder é parte legítima para figurar no polo passivo de ação de investigação judicial eleitoral, ainda que a conduta investigada não seja a ele atribuída. Precedente.

[...]

10. Ação de Investigação Judicial Eleitoral que, rejeitadas as questões preliminares, se julga improcedente.”

(AIJE nº 060185189, Rel. Min. Jorge Mussi, DJe de 12.3.2019 – grifo nosso)

 

“ELEIÇÕES 2014. DIREITO ELEITORAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL (AIJE). AÇÃO DE IMPUGNAÇÃO DE MANDATO ELETIVO (AIME). REPRESENTAÇÃO (RP). PLEITO PRESIDENCIAL. PRESIDENTE E VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA. IMPUTAÇÃO DE ABUSO DO PODER POLÍTICO E DO PODER ECONÔMICO. PEDIDO DE CASSAÇÃO DE DIPLOMA E DECLARAÇÃO DE INELEGIBILIDADE. COMPETÊNCIA DO TSE PARA JULGAR E CASSAR DIPLOMA DE PRESIDENTE DA REPÚBLICA. INOCORRÊNCIA: (I) DE LITISPENDÊNCIA, (II) DE PERDA DE OBJETO EM VIRTUDE DO PROCESSO DE IMPEACHMENT, (III) DE VIOLAÇÃO À ORDEM DE INQUIRIÇÃO DAS TESTEMUNHAS, (IV) DE CERCEAMENTO DE DEFESA OU (V) AOS PODERES INSTRUTÓRIOS DO JUIZ. IMPOSSIBILIDADE DA AMPLIAÇÃO OBJETIVA DA DEMANDA. JULGAMENTO JUDICIAL ADSTRITO AO PEDIDO E À CAUSA DE PEDIR POSTOS NA INICIAL DA AÇÃO. PRINCÍPIO JURÍDICO PROCESSUAL DA CONGRUÊNCIA, ADSTRIÇÃO OU CORRELAÇÃO. ARTS. 128 E 460 DO CÓDIGO BUZAID. ART. 492 DO CÓDIGO FUX. REGRA ÁUREA DE PRESERVAÇÃO DO DIREITO SUBJETIVO À AMPLA DEFESA. PRESENÇA NÃO SATISFATÓRIA DE ACERVO PROBANTE EFETIVO E COERENTE QUANTO AOS FATOS QUE DERAM SUPORTE AO PEDIDO INICIAL. NESTE CASO, HÁ APENAS MINGUADA COMPROVAÇÃO DE ELEMENTOS INDICIÁRIOS DA PRÁTICA DAS CONDUTAS PUNÍVEIS. LASTRO PROBATÓRIO INCONCLUSIVO QUANTO À CONCRETA OCORRÊNCIA DOS ALEGADOS ILÍCITOS. PEDIDOS FORMULADOS NA AIJE E NAS DEMAIS AÇÕES CONEXAS AJUIZADAS CONTRA A SENHORA DOUTORA DILMA VANA ROUSSEFF E O SENHOR PROFESSOR MICHEL MIGUEL ELIAS TEMER LULIA JULGADOS IMPROCEDENTES.

 

DAS PRELIMINARES

 

[...]

 

5. CERCEAMENTO DE DEFESA E OFENSA AOS PODERES INSTRUTÓRIOS DO JUIZ

Na Justiça Eleitoral, os poderes instrutórios do Juiz são amplos, com base nos interesses públicos indisponíveis e relevantes que tutela, na lisura eleitoral e no poder-dever de buscar a verdade real.

 

a) Não viola os poderes instrutórios do Juiz a coleta de provas ex officio pelo Juízo Eleitoral na Ação de Investigação Judicial Eleitoral, na Ação de Impugnação de Mandato Eletivo e na Representação pelo art. 30-A, considerando-se o bem jurídico dessas ações: a legitimidade e a normalidade do processo eleitoral, cuja lisura é elemento essencial do valor democrático no regime político brasileiro.

b) Ao Juiz, como destinatário da prova, cabe o controle da instrução processual, podendo indeferir, de forma fundamentada, as provas que entenda inúteis ou procrastinatórias. Não há que se falar em ofensa ao contraditório e à ampla defesa quando as partes participam ativamente de toda a instrução probatória e quando ocorre dispensa motivada pelo Juízo de testemunhas que não podem firmar compromisso de falar a verdade.

[...]

36. Ação de Investigação Judicial Eleitoral, Ação de Impugnação de Mandado Eletivo e Representação improcedentes.”

(Rp. 8-46/DF, Relator designado Min. Napoleão Nunes Maia Filho, DJe de 12.9.2018)

 

“AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL. DECISÃO INTERLOCUTÓRIA. IRRECORRIBILIDADE. DEFERIMENTO. PRODUÇÃO. PROVAS. TESTEMUNHAS REFERIDAS. OITIVA. ALEGAÇÕES DE DESNECESSIDADE E INUTILIDADE DA PROVA NÃO DEMONSTRADAS. TRAMITAÇÃO REGULAR DO PROCESSO. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. INSTRUÇÃO PROCESSUAL A CARGO DO CORREGEDOR-GERAL. PREVISÃO LEGAL. AGRAVO NÃO CONHECIDO.

1. É firme a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral quanto à irrecorribilidade das decisões interlocutórias em sede de ação de investigação judicial eleitoral.

2. A mera alegação de serem desnecessárias, inúteis ou inadequadas as oitivas de testemunhas referidas no decorrer da instrução processual não é suficiente para afastar a sua realização.

3. A tramitação regular do feito igualmente elide a argumentação quanto à pretensa violação ao princípio da razoável duração do processo.

4. O rito preconizado pelo art. 22 da Lei Complementar nº 64, de 1990, autoriza o Corregedor a promover todas as diligências que determinar, inclusive de ofício, podendo ouvir terceiros, referidos pelas partes, com vistas a subsidiar o seu convencimento e a decisão no feito (incisos VI e VII). Precedentes.

5. Agravo regimental não conhecido.”

(AgR-AIJE nº 194358, Rel. Min. João Otávio de Noronha, DJe de 30.09.2015 – grifo nosso)

 

Assim, considerando que o posicionamento da Corte de origem está alinhado com a jurisprudência desta Corte – consabido que o Juiz é o destinatário das provas e que não há óbice ao deferimento de diligências que favoreçam a busca da verdade real –, assevera-se ser infrutífera a insurgência da ora recorrente, não havendo falar em nulidade por violação ao rito previsto no art. 22 da Lei Complementar nº 64/90.

Por consectário, aplica-se, quanto ao ponto, o Enunciado da Súmula nº 30 deste Tribunal: “não se conhece de recurso especial eleitoral por dissídio jurisprudencial, quando a decisão recorrida estiver em conformidade com a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral”.

No tocante à questão de fundo, sustenta a recorrente, em síntese, que não restou configurada a conduta vedada prevista no art. 73, VII, da Lei das Eleições, ao argumento de que não foi ela a responsável pelos gastos com publicidade eleitoral nos primeiros semestres dos anos de 2013 a 2015, porquanto só teria assumido a Prefeitura de Várzea Grande em 7.5.2015, após a cassação do prefeito anterior.

Acrescenta que os gastos efetuados com publicidade no primeiro semestre de 2016, já sob a sua gestão, foram proporcionais às necessidades do período – demandas urgentes nas áreas de saúde, educação, serviços públicos essenciais e cobrança de impostos, não havendo qualquer ato de desvirtuamento com fins de autopromoção – e que, em verdade, os valores inferiores praticados nos anos de 2013 a 2015 denotam irregularidades e improbidade da gestão anterior.

Não obstante os argumentos apresentados pela recorrente, o TRE/MT, ao analisar a questão, assentou que ficou devidamente demonstrada a conduta vedada investigada, em decorrência do dispêndio de R$ 1.209.568,21 (um milhão, duzentos e nove mil, quinhentos e sessenta e oito reais e vinte e um centavos) com publicidade institucional no primeiro semestre de 2016, quantia que excedeu a média dos gastos com publicidade nos primeiros semestres dos três últimos anos, calculada em R$ 206.856,21 (duzentos e seis mil, oitocentos e cinquenta e seis reais e vinte e um centavos). Confira-se (fls. 2.103-2.105/2.107-2.108/2.110 e 2.112/2.116-2.120/2.143/2.147-2.150):

 

“Segundo o que foi destacado na sentença (fl. 1206 do RE 371-30.2016), em termos numéricos, a prática de conduta vedada restou devidamente demonstrada, cujo trecho principal reproduzo logo abaixo:

Com efeito, após análise detida e percuciente de ambos os processes conexos em epigrafe, verifica-se que é fato inequívoco que os Representados praticaram a conduta vedada descrita no artigo 73, inciso VII, da Lei das Eleições. Isso porque o relatório encaminhado pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE/MT) detalha todas as despesas com publicidade institucional contraídas pelo Município de Várzea Grande (Administração Direta e/ou indireta) nos primeiros semestres dos anos de 2013 a 2016, conforme se vê às fls. 1.072/1.079 dos autos da Representação nº 371-30.2016. Consoante a tabela abaixo transcrita, extraída do relatório enviado a este Juízo pelo TCE/MT (fls. 1.072 da Representação nº 371-30.2016), a soma dos gastos com publicidade institucional realizados pela Prefeitura Municipal nos primeiros semestres dos últimos 03 (três) anos anteriores à eleição de 2016, ou seja, 2013, 2014 e 2015, corresponde a R$ 620.568,65 (seiscentos e vinte mil, quinhentos e sessenta e oito reais e sessenta e cinco centavos).

A média desse valor (R$ 620.568,65) corresponde ao valor de R$ 206.856,21 (duzentos e seis mil, oitocentos e cinquenta e seis reais e vinte e um centavos). Nesse cenário, não é preciso grande esforço para se chegar à segura, indiscutível e inegável conclusão de que os valores gastos pelo Município de Várzea Grande com publicidade no 1° semestre do ano eleitoral de 2016, isto é, R$ 1.209.568,21 (um milhão, duzentos e nove mil, quinhentos e sessenta e oito reais e vinte e um centavos), excede a média dos gastos com publicidade no primeiro semestre dos três últimos anos.

Merece destaque a informação, prestada pelo Tribunal de Contas de nosso Estado, no sentido de que houve a liquidação da quantia de R$ 1.209.568,21 (um milhão, duzentos e nove mil, quinhentos e sessenta e oito reais e vinte e um centavos) com publicidade, no primeiro semestre de 2016, segundo a tabela 1 extraída da informação 179/2016-TCE/MT (fl. 1072).

[...]

Assim, a análise dos valores gastos pela Prefeitura Municipal de Várzea Grande, no primeiro semestre de 2016, não deixa dúvidas acerca da caracterização da prática de conduta vedada, pois tal valor é bem superior à média dos gastos realizados nos últimos anos anteriores às eleições (R$ 133.426,20 + R$ 59.358,80 + R$ 427.783,65 = R$ 620.568,65:3 = R$ 206.856,21), a saber:

[...]

En passant, o quadro demonstra situação atípica nos anos de 2013 e 2014, nos quais o volume monetário de gastos com propaganda da Câmara Municipal foi maior do que o valor da Prefeitura.

A extrapolação do limite de gastos também foi reconhecida pelos recorrentes Lucimar Sacre de Campos e Jose Aderson Hazama, não obstante tenham apresentado suas justificativas para tal fato (fl. 1160 da RE 371-30.2016):

Desde já os Requeridos declaram que está comprovado, pelos documentos que a própria Prefeitura Municipal de Várzea Grande colacionou, a não observância do artigo 73, inciso VII da Lei n° 9.504/97, ou seja, houve despesas com publicidade no primeiro semestre de 2016 em valores superiores a (sic) média dos gastos dos primeiros semestres de 2013, 2014 e 2015. (os destaques não constam do original)

O fato, portanto, é incontroverso.

É necessário registrar que o principal argumento dos recorrentes, no sentido da não configuração da conduta vedada discutida nestes autos, consiste na alegação de que (fl. 1161) ‘todas as despesas de publicidade realizadas pelo município de Várzea Grande foram, em sua maioria, para atender obrigações necessárias, ou seja, campanhas nacionais na área de saúde (campanha da dengue, zika vírus, chikungunya, hanseníase, etc), na área financeira (campanhas de recebimento de IPTU) e de informativos da realização de prestação de serviços às comunidades (mutirões realizados com o apoio de instituições como o TJMT, MPE/MT, Caixa Econômica, etc)’.

Um dos argumentos da tese arguida pelos recorrentes é tecer a tricotomia da publicidade estampada no art. 73, VII, Lei das Eleições, em publicidade institucional, publicidade de utilidade pública e publicidade legal, sendo que somente a primeira delas (publicidade institucional) teria o condão de estar inserta nos limites estatutos no referido artigo de lei, salvo exceções:

[...]

Aliás, os recorrentes Lucimar Sacre de Campos e José Aderson Hazama, alegaram que, caso o juízo a quo tivesse deferido o pedido de complementação de informações ao TCE/MT, os gastos seriam detalhados e haveria a demonstração de que o valor de R$ 800.000,00 (oitocentos mil reais) foi utilizado para a veiculação de informações urgentes e necessárias à população e à Administração, isto é, com campanhas de vacinação, com a área da saúde e com o recebimento de impostos etc.

Os documentos juntados às fls. 833/979 por Marcos Campos Lemos não ratificam as alegações dos recorrentes, haja vista que as informações contidas, nas aludidas notas fiscais, não demonstram que os gastos foram realizados, em sua maioria, com propaganda de utilidade pública.

Uma atenta leitura da descrição dos serviços constantes das notas fiscais apresentadas demonstra que a grande maioria dos serviços não discrimina serviços de utilidade pública, consoante os exemplos abaixo citados, escolhidos aleatoriamente:

[...]

Não houve o necessário empenho para que essa comprovação fosse apresentada aos autos. Isso porque há a necessidade de se constar, nas notas fiscais relacionadas aos serviços e aos bens adquiridos, o máximo de informações detalhando o objeto contratado, a fim de que, a partir de uma leitura da nota fiscal, seja possível a identificação da operação realizada.

Com efeito, estando no comando da Prefeitura Municipal de Várzea Grande, os recorrentes teriam todas as condições para apresentar documentos, planilhas, fotos, etc., com o fito comprovar suas alegações, o que não ocorreu.

[...]

Assim, à míngua de provas da demonstração de que as despesas foram realizadas, em sua maioria, com publicidade de utilidade pública, resta comprovada a prática da conduta vedada, prevista no artigo 73, inciso VII, da Lei nº 9.504/97.

[...]

É imperioso verificar a necessidade da aplicação da cassação de mandatos no caso vertente.

Um recorte fundamental deve ser feito no presente caso. É a particularidade de que a recorrente Lucimar Sacre assumiu o mandato em função da cassação do Prefeito de Várzea Grande, urbe que, aliás, teve uma sucessão de alcaides em pouco espaço de tempo.

Essa particularidade tem que ser levada em conta no momento do cotejo com a norma, que dispõe que as ‘despesas com publicidade dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, que excedam a média dos gastos no primeiro semestre dos três últimos anos que antecedem o pleito’ (art. 73, VII, Lei das Eleições).

A situação diferenciada decorre do fato de que nos três anos anteriores, a recorrente não ocupava a chefia do Executivo municipal (assumiu em maio de 2015), fato esse que tem que ser levado em consideração no momento da avaliação da pena a ser imposta.

Há um problema a ser resolvido, decorrente da falta de simetria entre a descrição abstrata da lei e o caso concreto submetido a juízo.

Pois bem. Sabe-se que a norma, in abstracto, criada pelo legislador, não leva em conta um sem número de hipóteses não idealizadas pelo elaborador da norma, mas existentes no mundo dos fatos.

É o que ocorre no presente caso, em que o texto legal não alcança as particularidades do caso concreto, que é diferenciado em seus aspectos fáticos. Acresça-se a isso, repito, que os Tribunais Superiores têm entendimento segundo o qual não é vinculante e imperativa a imposição das penas, mas devem ser aquilatadas conforme o caso concreto.

Depreende-se da análise da lei que ela foi criada, abstratamente, para regrar uma situação de normalidade, na qual o gestor-máximo do município já está no cargo e almeja concorrer à reeleição.

Por isso, é aposto o obstáculo consistente na limitação da propaganda, para que não haja exceções - despesas com publicidade em patamar superior à média dos gastos do primeiro semestre dos três últimos anos que antecedem o pleito.

A situação presente é diferente, como se disse, pois não foi a recorrente a titular da pasta nos três últimos anos anteriores a data assinalada, como paradigma da violação da norma.

Isso não quer dizer, todavia, que há um caminho livre para a promoção de irregularidades. Pode haver a fiscalização prévia contemporânea e mesmo posterior à infração. Contudo, não se pode dizer que as penas hão de ser inflexivelmente aplicadas, sem o cotejo fático-normativo aliado ao juízo de razoabilidade, com espeque constitucional.

Efetivamente, trata-se de um caso difícil (hard case), em face de ser uma situação diferenciada. Neste ponto, afasta-se dos precedentes citados na sentença para fundamentação do julgado, à guisa de distinção (técnica do distinguishing).

No que se refere aos valores gastos pelo município de Várzea Grande com publicidade, valho-me da tabela 1, elaborada pelo TCE/MT, para constatar se há a existência de algo errado nos valores dos anos 2013, 2014 e 2015.

Ingresso no terreno da razoabilidade, para verificar se os valores despendidos estão dentro do razoável ou se houve excessos. A Lei 9.504/97 pontua no § 5°, que além da multa do § 4°, o candidato beneficiado ficará sujeito à cassação do registro ou do diploma.

Não procede o argumento (fl. 405 v.) de que as sanções têm que ser aplicadas independentemente das justificativas apresentadas, mesmo porque já se pontuou a particularidade de que os fatos ocorreram no primeiro ano da gestão da recorrida, que assumiu o mandato em face da cassação do prefeito anterior.

Na falta de disciplina legal específica que se amolde ao caso, necessário analisar alguns parâmetros, como o volume despedido e a razão de ser das diferenças entre os gastos dos anos anteriores, para se aquilatar se houve o excesso.

Em primeiro lugar, de se proceder um cotejo analítico no âmbito interno do município. Os gastos dos anos de 2013 e 2014 (R$ 133.426,2 + R$ 59.358,80 = R$ 192.785,00) da Prefeitura Municipal de Várzea Grande correspondem a menos da metade dos gastos da Câmara Municipal daquela cidade (R$ 221.062,50 + 220.842,50 = 441.905,00), um órgão com orçamento bastante menor e com muito menos atribuições que o Poder Executivo municipal.

[...]

Nota-se que a Câmara Municipal, com recursos em valores percentuais muito inferiores ao da Prefeitura, nos anos de 2013 e 2014, efetuou gastos substancialmente maiores, o que dá indícios de que algo estava estranho no âmbito do Executivo.

É fato notório para o cidadão, que houve uma série de dificuldades administrativas e de gestão na Prefeitura de Várzea Grande, nos períodos apontados, tanto é que houve uma sucessão de alcaides. A instabilidade administrativa, que deixou em estado de letargia os serviços públicos naquele município, repercute na baixa comunicação por intermédio da propaganda.

Os recorrentes não ordenaram recurso de publicidade nos primeiros semestres de 2013 a 2015, mesmo porque sua Administração iniciou-se em 07.05.2015. Esse fato, consoante se disse, é outro fato distintivo que, a nosso sentir, é particular em relação à norma.

Além do mais, as despesas de publicidade realizadas pelo município abrangeram, ainda que em patamar inferior ao enunciado, aquelas para atender obrigações necessárias, como campanhas nacionais na área de saúde (campanha da dengue, zika vírus, chikungunya, hanseníase, etc.), na área financeira (recebimento de IPTU), informativos de prestação de serviços às comunidades, como mutirões realizados com instituições como Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, Ministério Público Estadual, Caixa Econômica, algumas delas que se consubstanciam em dever da Administração.

[...]

Ademais, a situação é particular porque o parâmetro ao qual estava imantada a recorrente era o fixado pelos outros prefeitos anteriores, que foram cassados, em período de turbulenta gestão administrativa, o que ocasionou baixo investimento em políticas públicas e, por consequência, influenciou na baixa proporção de propagandas institucionais realizadas, o que é fato notório.

Assim, o valor de R$ 1.209.568,21 (um milhão duzentos e nove mil quinhentos e sessenta e oito reais e vinte e um centavos) - observando-se que nesse percentual está inserto o valor de R$ 171.819,74 (cento e setenta e um mil oitocentos e dezenove reais e setenta e quatro centavos), que é referente à campanha publicitária de 2015, que foi liquidada em 2016 -, apesar de ser superior à média dos primeiros semestres dos três anos anteriores às eleições, mostra-se razoável, se a situação fosse de normalidade no triênio anterior.

Não se pode desprezar o massivo volume de votos obtidos pela recorrente, o que demonstra a vontade do povo nas urnas. A conduta vedada, consistente na exacerbação dos gastos em propaganda, não foi suficiente para imiscuir na campanha e catapultar exageradamente a sua candidatura, de modo a impor a grande diferença de votos entre a recorrente e os demais candidatos.

[...]

Por todos esses motivos, não me convenci da necessidade de aplicação da sanção de cassação dos diplomas e mandatos eleitorais de Lucimar Sacre de Campos e Jose Aderson Hazama.

Os julgados citados, à guisa de fundamentação no presente caso, salvo uma exceção, não determinaram cassação de mandato ou de diploma. Nesse sentido, não guardam sintonia com o presente caso.

O caso presente é particular em relação à previsão abstrata, o que demanda a aplicação da razoabilidade para que se possa chegar a uma punição adequada.

Com essas considerações, DOU PARCIAL PROVIMENTO aos Recursos Eleitorais interpostos por Pedro Marcos Campos Lemos, Lucimar Sacre de Campos e Jose Aderson Hazama, para, aplicar o princípio da razoabilidade, reformar, em parte, a sentença recorrida e manter a multa aplicada no patamar de R$ 60.000,00 (sessenta mil reais), bem como afastar a condenação de cassação de mandatos do segundo e terceiro recorrentes. Em relação à pena de multa aplicável à Lucimar Sacre de Campos e Pedro Marcos Campos Lemos, só fiz a retificação oral do voto em razão de a multa ter sido aplicada pelo juízo a quo de forma solidária, para que não houvesse a reformatio in pejus.

É como voto.

Voto-vista Dr. Luís Aparecido Bortolussi Júnior (f. 77)

[...]

Estou plenamente de acordo com Sua Excelência ao refutar a afirmação dos recorrentes de que a maioria dos gastos com publicidade no primeiro semestre de 2016 teria sido com propaganda de utilidade pública. Transcrevo excerto do respeitável voto:

[...]

Também concordo com a decisão do ilustre relator quanta à reincidência e aplicação da sanção de multa aos recorrentes. Peço vênia, entretanto, para divergir do entendimento de Sua Excelência de que a sanção de cassação do diploma dos recorrentes Lucimar Sacre de Campos e Jose Aderson Hazama seria desproporcional.

Examinei atentamente as razões aduzidas no respeitável voto e, com todas as vênias, não encontro plausibilidade na tese apoiada na peculiaridade de que os recorrentes assumiram a chefia do executivo municipal em maio de 2015 e que, por isso, não foram responsáveis pelos gastos do 1º Semestre dos três anos anteriores ao da eleição.

O fato não tem relevância jurídica para a observância da norma em questão. Em verdade, essa circunstância, ao contrário de beneficiá-los, os prejudica, porque mostra que os gastos efetuados foram excessivamente altos e concentrados em curto espaço de tempo, num total de R$ 1.209.568,21 (um milhão, duzentos e nove mil, quinhentos e sessenta e oito reais, vinte e um centavos) em seis meses, o que corresponde a um gasto médio mensal de R$ 201.594,70 (duzentos e um mil, quinhentos e noventa e quatro reais, setenta centavos).

Noutras palavras, o que se deveria gastar no 1º Semestre de 2016, R$ 206.856,21 (duzentos e seis mil, oitocentos e cinquenta e seis reais, vinte e um centavos), considerando-se a média legal determinada no art. 73, Inc. VII da Lei das Eleições, os recorrentes gastaram a cada mês. Enfim, o que deveria ter sido gasto em seis meses, foi gasto em apenas um mês e esse gasto foi reiterado nos demais meses do 1°. Semestre de 2106, resultando daí um gasto excessivo na ordem de 584,38% (quinhentos e oitenta e quatro inteiros e trinta e oito centésimos por cento).

O que se deve indagar não é se o gestor anterior gastou pouco ou muito. A regra legal que impõe limitação de gastos com publicidade institucional é de natureza cogente, dirigida ao gestor, seja aquele originariamente eleito, seja ao que venha a substituí-lo. Além disso, o parâmetro legal de gastos estava predefinido, era conhecido dos recorrentes e de observância obrigatória.

É falacioso reconhecer que o prefeito que gastou pouco com publicidade institucional nos três últimos anos seria, por isso, incompetente. A conclusão poderia ser exatamente a oposta, pois a situação indicaria maior reverência do gestor à norma legal da delimitação de gastos. Não há, portanto, relação entre volume de despesas com propaganda e competência do gestor.

A conclusão levaria ao paradoxo: os recorrentes, que gastaram muito acima da média legal, não mereceriam ser cassados porque o antecessor foi incompetente ao gastar pouco.

Não se conhece critério científico capaz de autorizar a conclusão de que baixos dispêndios em propaganda institucional tenham causa necessária em má administração. Por isso não procede a afirmação de que, se houvesse normalidade nos três anos anteriores ao da eleição, as despesas com publicidade efetivadas pelos recorrentes no 1º Semestre de 2016 estariam dentro da razoabilidade.

Por fim, além de não se poder dizer que gastos de R$ 206.856,21 por semestre sejam anormais, porque baixos, os recorrentes não indicaram sequer um elemento de prova de que a gestão anterior a do seu antecessor gastou com propaganda institucional média maior a dos três anos anteriores ao da eleição de 2012.

E é claro que não tem sentido algum a comparação entre o município de Várzea Grande e outros municípios brasileiros, para concluir sobre a razoabilidade de despesas que estão fixadas sob parâmetro legal objetivo. Não se pode comparar realidades diferentes, realidades política, econômica e social absolutamente distintas, para justificar excesso de despesas institucionais limitadas, para evadir-se ao critério estabelecido por lei.

A norma do art. 73, VII da Lei 9.504/97, destinada a prevenir o abuso do poder político, visa coibir gastos progressivos em propaganda institucional, dada a pressuposição do legislador de que, sob a capa desse tipo de propaganda, esconde-se propaganda de governo. Basta que se leia o que dispõe o art. 37 § 1° da Constituição Federal para que se constate a preocupação do próprio constituinte, ao restringir esse tipo de publicidade, impondo-lhe caráter educativo, informativo ou de orientação social, proibindo que dela conste nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou de servidores.

Por outro lado, o argumento eleitoral, no sentido de que os recorrentes obtiveram massivo volume de votos a demonstrar a vontade do povo nas urnas, com a máxima vênia, é argumento metajurídico, que não é admissível para eximir sanções previstas na lei eleitoral.

À Justiça Eleitoral não compete interferir na soberania do voto popular. Mas é de sua competência aplicar o direito vigente à espécie, preservando a liberdade e isonomia do processo eleitoral, seguindo com fidelidade as prescrições e os limites de despesas estabelecidos pela lei, a fim de coibir o abuso do poder político e econômico.

[...].” (Grifos nossos)

 

Depreende-se, portanto, que o conjunto probatório dos autos emoldurado no acórdão regional encerra comprovação segura da prática de conduta vedada pela recorrente, consistente na extrapolação do limite de gastos da Prefeitura de Várzea Grande/MT com publicidade institucional, incluídas aí as denominadas publicidades de utilidade pública que, ainda que à míngua de provas, a recorrente alega terem composto a maioria das despesas publicitárias.

Esclareça-se que esta Corte Superior não destaca os atos publicitários com caráter de utilidade pública da classificação de publicidade institucional, os quais são igualmente considerados para efeito de configuração de condutas vedadas a agentes públicos e de abuso de poder.

Sobre essa unidade de conceitos, extrai-se do julgamento do ED-RO nº 1380-69/DF, Relator designado Min. Admar Gonzaga, DJe de 30.6.2014, o seguinte: “consignou-se no acórdão embargado que ‘a diferenciação defendida pelos recorrentes, no sentido de que haveria dois tipos de publicidade - publicidade institucional e publicidade de utilidade pública -, é suficiente para demonstrar o desrespeito ao comando constitucional, pois não há publicidade institucional que possa ser realizada sem que seja de utilidade pública’” (grifo nosso).

Rever a conclusão do TRE/MT, quanto à configuração da conduta vedada, demandaria o necessário reexame do acervo fático-probatório dos autos, providência inviável em sede especial, nos termos da Súmula nº 24 deste Tribunal, segundo a qual “não cabe recurso especial eleitoral para simples reexame do conjunto fático-probatório”.

No tocante à tese recursal de que a conduta não restou configurada em virtude de ter a recorrente assumido a prefeitura apenas em maio de 2015, tal não deve prosperar, tendo em vista o caráter objetivo da norma – cuja finalidade é obstar a realização de propagandas eleitorais mediante utilização da máquina pública –, inexistindo previsão de excepcionalidades e de distinção do agente responsável pela estipulação da média de gastos com publicidade, bastando que os fatos estejam subsumidos à descrição normativa, in verbis:

 

“Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

[...]

VII – realizar, no primeiro semestre do ano de eleição, despesas com publicidade dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, que excedam a média dos gastos no primeiro semestre dos três últimos anos que antecedem o pleito.”

 

Concluir de forma diversa implicaria isenção indiscriminada dos gastos com publicidade institucional no ano eleitoral, sem previsão legal, aos detentores de mandato-tampão, conclusão que se revelaria perniciosa para a higidez e normalidade do pleito, notadamente considerando-se o número considerável de cassações de mandatos eletivos.

Corroborando essa ideia, a jurisprudência desta Corte Superior é assente no sentido de que os efeitos decorrentes do cometimento da conduta vedada são automáticos, ante o caráter objetivo do ilícito, o qual prescinde da análise de pormenores circunstanciais que eventualmente possam estar atrelados à prática da conduta vedada, tais como, potencialidade lesiva e finalidade eleitoral:

 

“Direito Eleitoral. Agravo interno em Recurso Especial Eleitoral. Eleições 2016. Representação. Conduta vedada. Desprovimento.

[...]

4. A configuração de conduta vedada independe da comprovação da finalidade eleitoral do ato, sendo ilícito de natureza objetiva o benefício à candidatura inerente à condição do prefeito, corresponsável pela conduta vedada de candidato à reeleição. Precedentes. Desse modo, incide no caso a Súmula nº 30/TSE, que dispõe que ‘não se conhece de recurso especial eleitoral por dissídio jurisprudencial, quando a decisão recorrida estiver em conformidade com a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral’.

5. Agravo interno a que se nega provimento.”

(AgR-REspe nº 518-79/MG, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe de 19.5.2020)

 

“ELEIÇÕES 2016. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL. CONDUTA VEDADA. EXONERAÇÃO DE 62 SERVIDORES APÓS AS ELEIÇÕES DE 2016 E ANTES DA POSSE DOS ELEITOS. AUSÊNCIA DE PROVAS QUE JUSTIFIQUEM A NECESSIDADE DOS ATOS. SUBSUNÇÃO DA CONDUTA AO ART. 73, INCISO V, DA LEI DAS ELEIÇÕES. IMPOSSIBILIDADE DE MODIFICAÇÃO. CONDUTA DE NATUREZA OBJETIVA. DESNECESSIDADE DE CARÁTER ELEITOREIRO. PRECEDENTES DA CORTE. MULTA FIXADA EM 20 MIL UFIRs. OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. ADEQUAÇÃO AOS PRECEDENTES DESTA CORTE. AGRAVO DESPROVIDO.

1. As condutas vedadas são infrações eleitorais de natureza objetiva cuja prática importa na responsabilização do agente, dispensando-se a análise de sua potencialidade lesiva. Precedentes da Corte.

2. Uma vez comprovado o ilícito eleitoral, aplicável a sanção de multa prevista, que a teor do § 4º do art. 73 da legislação em comento, poderá ser fixada entre cinco a cem mil UFIRs, a partir de um juízo de proporcionalidade e razoabilidade. Precedentes da Corte.

3. Agravo regimental a que se nega provimento.”

(AgR-AI nº 583-68/BA, de minha relatoria, DJe de 9.3.2020)

 

“Propaganda institucional estadual. Governador. Responsabilidade. Ano eleitoral. Média dos últimos três anos. Gastos superiores. Conduta vedada. Agente público. Art. 73, VII, da Lei nº 9.504/97. Prévio conhecimento. Comprovação. Desnecessidade.

1. É automática a responsabilidade do governador pelo excesso de despesa com a propaganda institucional do estado, uma vez que a estratégia dessa espécie de propaganda cabe sempre ao chefe do executivo, mesmo que este possa delegar os atos de sua execução a determinado órgão de seu governo.

2. Também é automático o benefício de governador, candidato à reeleição, pela veiculação da propaganda institucional do estado, em ano eleitoral, feita com gastos além da média dos últimos três anos.

Recurso conhecido e provido.”

(Respe nº 21307, Rel. Min. Francisco Peçanha Martins, DJe de 6.2.2004)

 

Assim, depreende-se que não merece reparos o acórdão regional, no ponto, devendo-se manter a condenação da recorrente ao pagamento de multa pela prática da conduta vedada prevista no art. 73, VII, da Lei nº 9.504/97.

 

Recurso Especial interposto por José Aderson Hazama

O recorrente argui em seu recurso especial, preliminarmente, que a penalidade de multa não teria sido pleiteada na exordial, de modo que a decisão que a impôs se consubstanciaria em julgamento extra petita, violador do princípio da não surpresa.

Quanto a essa questão preliminar, observa-se não ter sido submetida à análise da Corte regional, cuja falta de manifestação acarreta a ausência do necessário requisito do prequestionamento, consoante preconiza a Súmula nº 72 do TSE: “é inadmissível o recurso especial eleitoral quando a questão suscitada não foi debatida na decisão recorrida e não foi objeto de embargos de declaração”.

Ainda que assim não fosse, é cediço que os limites da demanda são demarcados pelos fatos narrados na petição inicial, cabendo ao julgador definir a qualificação jurídica destes e, caso comprovada a prática do ilícito, aplicar a sanção legal adequada, nos termos da Súmula nº 62/TSE.

Nessa senda foi o teor da decisão do AgR-AI nº 1841-75/MG, Rel. Min. Marcelo Ribeiro, DJe de 22.8.2011, a saber: “consoante pacífica jurisprudência desta Corte a penalidade de multa é consequência natural do ilícito, podendo ser aplicada pelo juiz independentemente de pedido expresso na exordial, não havendo que se falar em violação aos arts. 128 e 460 do CPC ou sentença extra petita”.

Noutro vértice, afirma o recorrente que a multa a que foi condenado seria indevida, tendo em vista que, à época dos fatos investigados, ainda não era vice-prefeito, sendo mero beneficiário da conduta vedada.

O TRE/MT decidiu por manter a condenação do ora recorrente no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), conforme sentenciou o juiz de 1º Grau, aos seguintes argumentos (fls. 2.103-2.113):

 

“Segundo o que foi destacado na sentença (fl. 1.206 do RE 37130.2016), em termos numéricos, a prática de conduta vedada restou devidamente demonstrada, cujo trecho principal reproduzo logo abaixo:

‘Com efeito, após análise detida e percuciente de ambos os processes conexos em epígrafe, verifica-se que é fato inequívoco que os Representados praticaram a conduta vedada descrita no artigo 73, inciso VII, da Lei das Eleições. lsso porque o relatório encaminhado pelo Tribunal de Contos do Estado de Mato Grosso (TCE/MT) detalha todas as despesas com publicidade institucional contratadas pelo Município de Várzea Grande (Administração Direta e/ou indireta) nos primeiros semestres dos anos de 2013 a 2016, conforme se vê às fls. 1.072/1.079 dos autos da Representação nº 371-30.2016. Consoante a tabela abaixo transcrita, extraída do relatório enviado a este Juízo pelo TCE/MT (fls. 1.072 da Representação nº 371-30.2016), a soma dos gastos com publicidade institucional realizados pela Prefeitura Municipal nos primeiros semestres dos últimos 03 (três) anos anteriores à eleição de 2016, ou seja, 2013, 2014 e 2015, corresponde a R$ 620.568,65 (seiscentos e vinte mil, quinhentos e sessenta e oito reais e sessenta e cinco centavos).

A média desse valor (R$ 620.568,65) corresponde ao valor de R$ 206.856,21 (duzentos e seis mil, oitocentos e cinquenta e seis reais e vinte e um centavos). Nesse cenário, não é preciso grande esforço para se chegar à segura, indiscutível e inegável conclusão de que os valores gastos pelo Município de Várzea Grande com publicidade no 1° semestre do ano eleitoral de 2016, isto é, R$ 1.209.568,21 (um milhão, duzentos e nove mil, quinhentos e sessenta e oito reais e vinte e um centavos), excede a média dos gastos com publicidade no primeiro semestre dos três últimos anos.’

[...]

A extrapolação do limite de gastos também foi reconhecida pelos recorrentes Lucimar Sacre de Campos e Jose Aderson Hazama, não obstante tenham apresentado suas justificativas para tal fato (fl. 1.160 da RE 371-30.2016):

‘Desde já os Requeridos declaram que está comprovado, pelos documentos que a própria Prefeitura Municipal de Várzea Grande colacionou, a não observância do artigo 73, inciso VII da Lei n° 9.504/97, ou seja, houve despesas com publicidade no primeiro semestre de 2016 em valores superiores a (sic) média dos gastos dos primeiros semestres de 2013,2014 e 2015.’

O fato, portanto, e incontroverso.

[...]

Primeiramente, é de se destacar que a sentença aplicou multa, no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), ao recorrente Jose Aderson Hazama, ante a ausência de motivos que justificassem a imposição de cifra maior, a saber:

2) condenar o Representado Jose Aderson Hazama ao pagamento de multa no valor total de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), por ser a sua primeira ocorrência, ser mero beneficiário das condutas e, na condição de vice-prefeito, não ter ingerência direta e poder de decisão sobre as despesas ilícitas;

Nesse ponto, não vejo razões para se proceder à alteração da sentença haja vista que também entendo que na condição de vice-prefeito, o ora recorrente não detinha o poder de decisão sobre a realização das despesas ora discutidas, de sorte que o valor de R$ 5.000,00 e razoável ao caso concreto. Em que pese o artigo 62, § 4°, da Resolução TSE n. 23.4578 prever o valor da multa, já convertido em reais, de R$ 5.320,50 (cinco mil, trezentos e vinte reais e cinquenta centavos) a R$ 106.410,00 (cento e seis mil, quatrocentos e dez reais), aumentar o valor fixado pelo juiz a quo faria incidir a reformatio in pejus.”

 

A teor do aresto regional, o recorrente José Aderson Hamaza foi investigado e condenado na condição de mero beneficiário, como ele próprio afirma em suas razões recursais.

Logo, a sua condenação é irretocável, porquanto incidentes os parágrafos 4º e 8º do art. 73 da Lei das Eleições, in verbis:

 

“Art. 73.

[...]

§ 4º. O descumprimento do disposto neste artigo acarretará a suspensão imediata da conduta vedada, quando for o caso, e sujeitará os responsáveis a multa no valor de cinco a cem mil Ufir’s.

[...]

§ 8º. Aplicam-se as sanções do § 4º aos agentes públicos responsáveis pelas condutas vedadas e aos partidos, coligações e candidatos que delas se beneficiem.”

 

A questão é sedimentada também na jurisprudência desta Corte, no sentido de que “a multa por conduta vedada também alcança os candidatos que apenas se beneficiaram delas, nos termos dos §§ 5º e 8º do art. 73 da Lei 9.504/97, ainda que não sejam diretamente responsáveis por ela, tal como na hipótese de vice-governador” (RO nº 172365, Rel. Min. Admar Gonzaga, DJe de 27.02.2018). Confira-se:

 

“ELEIÇÕES 2014. AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ORDINÁRIO. DIVULGAÇÃO DE INFORMES NO SÍTIO DO INSTITUTO DE PROTEÇÃO AMBIENTAL DO AMAZONAS NA INTERNET. CARACTERIZAÇÃO DA CONDUTA VEDADA PREVISTA NO ART. 73, VI, B, DA LEI Nº 9.504/1997. PROPORCIONALIDADE DA PENA.

1. As diversas representações ajuizadas a partir de veiculação de matérias em sítios na internet de diversos órgãos e entidades do Governo do Estado do Amazonas não tratam dos mesmos fatos, pois cada uma trata de publicações diversas, em sítios diferentes. Inaplicabilidade do art. 96-B da Lei nº 9.504/1997.

2. O litisconsórcio passivo necessário que a jurisprudência do TSE deriva do § 8º do art. 73 da Lei nº 9.504/1997, e mesmo assim apenas a partir das Eleições 2016, é no sentido de que o candidato beneficiário deve compor o polo passivo com aqueles acusados da prática da conduta vedada, não sendo necessário incluir entre esses últimos todos aqueles que, de alguma maneira, contribuíram para a prática da infração.

3. Desnecessidade de inclusão no polo passivo de alegado assessor de comunicação que teria materializado as inserções no sítio da internet do Ipaam, uma vez incluídos no polo passivo da representação a chefe da Agência de Comunicação Social do Governo do Estado e o Presidente do Instituto, bem como o próprio Governador, então candidato à reeleição, que seriam os verdadeiros responsáveis pela conduta.

4. Inadmissível o agravo regimental no que tange à alegada violação do art. 275 do Código Eleitoral, uma vez ausente impugnação específica ao fundamento da decisão agravada afirmativo da existência de deficiência na fundamentação. Aplicação da Súmula nº 26/TSE.

5. A jurisprudência do TSE orienta que nem toda veiculação de notícia nos sítios mantidos pelos entes públicos na internet tem caráter de publicidade, podendo configurar-se a existência de caráter meramente informativo. Precedente: Rp nº 1600-62, Rel. Min. Maria Thereza Rocha de Assis Moura, DJE de 10.3.2016.

6. Assim, não há como dizer, em abstrato, se a veiculação de notícias em sítios mantidos na internet por entes públicos nos três meses que antecedem o pleito constitui ou não a conduta vedada prevista no art. 73, VI, b, da Lei nº 9.504/1997. O exame deve ser feito caso a caso, de forma a identificar-se a existência de simples informação sobre as atividades do órgão ou verdadeira publicidade institucional. No caso concreto, pelo menos parte das matérias veiculadas no sítio do Ipaam caracterizam a publicidade vedada.

7. ‘A jurisprudência deste Tribunal firmou-se no sentido de que o chefe do Poder Executivo é responsável pela divulgação da publicidade institucional, independentemente da delegação administrativa, por ser sua atribuição zelar pelo seu conteúdo (AgR-RO 2510-24, rel. Min. Maria Thereza, DJe de 2.9.2016). Ademais, igualmente pacificada a orientação de que a multa por conduta vedada também alcança os candidatos que apenas se beneficiaram delas, nos termos dos §§ 5º e 8º do art. 73 da Lei 9.504/97, ainda que não sejam diretamente responsáveis por ela, tal como na hipótese de vice-governador.’ (RO nº 1723-65, Rel. Min. Admar Gonzaga, DJe de 27.2.2018).

8. A pena foi fixada de maneira proporcional, tendo sido afastada a cassação de mandatos pretendida e tendo a multa sido fixada em 25% do máximo legal diante da reiteração de condutas, não apenas no Ipaam, mas num grande conjunto de órgãos públicos.

Agravo regimental parcialmente conhecido e, nesta extensão, desprovido.”

(AgR-RO nº 187415, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 2.8.2018 – grifo nosso)

 

“AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. ELEIÇÕES 2012. AÇÃO DE INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL (AIJE). PREFEITO. VICE-PREFEITO. BENEFICIÁRIO. CONDUTA VEDADA A AGENTE PÚBLICO. ART. 73, § 10, DA LEI 9.504/97. PROGRAMA SOCIAL. FALTA DE PREVISÃO EM LEI. MULTA. NEGADO PROVIMENTO.

1. Autos recebidos no gabinete em 7.10.2016.

Histórico da Demanda

2. O TRE/SP, ao considerar circunstâncias fáticas do caso, reduziu de 50.000 UFIRs para 25.000 UFIRs multa imposta à agravante Silvia Aparecida Meira (Prefeita do Município de Monte Alto/SP reeleita em 2012) nos autos de Ação de Investigação Judicial Eleitoral (AIJE) com fundamento em prática de conduta vedada a agentes públicos prevista no art. 73, § 10, da Lei 9.504/97.

3. Confirmou-se, assim, que a titular do executivo entregou kits de uniformes a estudantes do ensino público, em ano eleitoral, por meio de programa sem previsão em lei específica.

4. O recurso especial do Parquet foi parcialmente provido apenas para aplicar sanção pecuniária no valor de 15.000 UFIR’s ao agravante João Paulo de Camargo Victório Rodrigues, Vice-Prefeito e beneficiário da conduta (art. 73, §§ 4º e 8º, da Lei 9.504/97).

5. Contra esse decisum, foi manejado agravo regimental por ambos os candidatos.

Exame do Agravo

6. Em que pese haver aparente insurgência por parte da agravante Silvia Aparecida Meira, não há, nas razões postas, nenhum fundamento específico no sentido de se modificar a decisão agravada quanto à multa que lhe fora imposta pelo TRE/SP.

7. De outra parte, quanto ao Vice-Prefeito, verificado benefício de candidato decorrente de conduta vedada praticada por terceiros, cabível condenação em multa, nos termos do que dispõe o art. 73, § 8º, da Lei 9.504/97. Precedentes.

8. Na hipótese dos autos, a extensão de reprimenda ao Vice-Prefeito, em menor grau, decorreu do fato de ser notório beneficiário.

9. Não se procedeu, neste capítulo do decisum, a reexame de fatos e provas, vedado na via extraordinária, nos termos da Súmula 24/TSE, mas sim a reenquadramento jurídico dos fatos dispostos no acórdão recorrido. Precedentes.

Conclusão

10. Agravo regimental não provido.” (AgR-Respe nº 21511, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe de 15.12.2016 – grifo nosso)

 

Dessa maneira, considerando a incontroversa condição de beneficiário da conduta vedada, e a consequência jurídica prevista na legislação, decorrente da procedência da ação – independentemente de requerimento específico do representante –, conclui-se pela manutenção da condenação do ora recorrente à pena de multa no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais).

Assim, depreende-se que não merece reparos o acórdão regional, no ponto, devendo-se manter a condenação desse recorrente ao pagamento de multa, em razão de ter sido beneficiário da prática da conduta vedada prevista no art. 73, VII, da Lei nº 9.504/97.

 

Recursos Especiais interpostos pelo Ministério Público Eleitoral e pela Coligação Mudança com Segurança

Dada a confluência das razões expostas por esses recorrentes, no sentido da necessidade de aplicação da penalidade de cassação do mandato dos recorridos, ambos os recursos passarão a ser analisados conjuntamente.

Esses recorrentes aduzem que o acórdão regional, ao afastar a penalidade de cassação do mandato, violou o disposto no art. 73, caput, VII e
§ 5º, da Lei nº 9.504/97, visto que o montante de gasto que consubstanciou a extrapolação do limite legal com propaganda institucional foi assaz elevado, afigurando-se compatível com a cominação da aludida sanção.

Sustentam que não ficou comprovado nos autos que os dispêndios com publicidade foram realizados para comunicação de informações de utilidade pública e que, ainda que o fosse, essa espécie de publicidade inserir-se-ia no conceito de publicidade institucional, considerada para efeito de cômputo do limite de gastos previsto no art. 73, VII, da Lei nº 9.504/97.

Alegam que os fundamentos aventados pelo TRE/MT para embasar a incidência dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade não deveriam ter sido considerados para afastar a pena de cassação do diploma, quais sejam, “expressiva votação obtida pela chapa eleita (76,16%), o baixo dispêndio de recursos com publicidade nos primeiros semestres dos anos de 2013, 2014 e 2015 e a instabilidade administrativa ocasionada por sucessivas gestões interrompidas” (fl. 2.484), isso porque os mencionados princípios “não se prestam ao propósito invocado, qual seja, eleger critérios políticos (instabilidade administrativa e gastos diminutos com publicidade) e metajurídicos (causas de obtenção de expressiva votação e limite de gastos com publicidade definido durante gestão do prefeito cassado) para se negar vigência a um dispositivo de lei” (fl. 2.489).

O Tribunal Regional Eleitoral de Mato Grosso reconheceu a configuração do ilícito eleitoral descrito no art. 73, VII, da Lei das Eleições, porquanto o valor gasto com publicidade pela recorrente no primeiro semestre de 2016, quando no exercício da chefia do Executivo local, superou a média de gastos relativa aos primeiros semestres dos 3 (três) anos anteriores a esse (2013, 2014 e 2015).

A Corte regional expôs em gráficos, a seguir transcritos, os valores dispendidos pela prefeitura de Várzea Grande/MT para essa finalidade, a partir de dados fornecidos pelo Tribunal de Contas de Mato Grosso (TCE/MT), confira-se (fl. 2.104):

 

ÓRGÃO

1º SEMESTRE 2013

1º SEMESTRE 2014

1º SEMESTRE 2015

1º SEMESTRE 2016

TOTAL

PREFEITURA

133.426,20

59.358,80

427.783,65

1 .209.568,21 1

1.830.136,86

CÂMARA

221.062,50

220.842,50

7.860,00

0,00

449.765,00

SOMA

354.488,70

280.201,30

435.643,6

1.209.568,21 2

2.279. 901,86

 

Valor permitido pelo artigo 73, inciso VII, da Lei nº 9.504/97

Valor gasto no primeiro semestre de 2016

RS 206.856,21

RS 1.209.568,21

 

Quanto à alegação das partes, sustentada na distinção entre publicidade institucional, publicidade de utilidade pública e publicidade legal, para, então, asseverarem que, no caso, os gastos foram realizados em sua totalidade para a comunicação de informações necessárias e urgentes relativas a campanhas nacionais na área de saúde (dengue, zika vírus, chikungunya...), na área financeira (campanha de recebimento do IPTU) e informações acerca de prestação de serviços à comunidade (mutirões de prestação de serviços em parceria com o TJMT, o MPE/MT, a Caixa Econômica e outros), a decisão recorrida assentou haver “plausibilidade na tese elencada pelos recorrentes, entretanto, eles não demonstraram o percentual de despesas de publicidade que foram de utilidade pública ou de publicidade legal” (fl. 2.108).

No ponto, consigna que “os documentos juntados as fls. 833/979, por Marcos Campos Lemos não ratificam as alegações dos recorrentes, haja vista que as informações contidas, nas aludidas notas fiscais, não demonstram que os gastos foram realizados, em sua maioria, com propaganda de utilidade pública” (fl. 2.108).

Ainda acerca da espécie de publicidade realizada pela prefeitura de Várzea Grande/MT no primeiro semestre de 2016, a Corte a quo assevera que (fl. 2.110):

 

“Dentre as notas fiscais relativas ao primeiro semestre de 2016 (fls. 903/960) detectei a quantia de R$ 272.131 ,09 (duzentos e setenta e dois mil cento e trinta e um reais e nove centavos) relacionada à divulgação de campanhas de ‘utilidade pública’: convocação da população para ações contra a dengue, tuberculose e hanseníase, bem como para mutirões fiscais.

Desse valor, há que se fazer dissociação, pois há notas fiscais (n. 2296, campanha tuberculose/2015, fl. 910, valor de R$ 16.641,67 e n. 2299, campanha tuberculose/hanseníase/2015, fl. 913, valor de R$ 155.178,06), que totalizam R$ 171.819,74 (cento e setenta e um mil oitocentos e dezenove reais e setenta e quatro centavos), que são referentes a campanhas de 2015, mas foram liquidadas em 2016.

Tendo em vista que o relatório do TCE/MT apontou a realização de despesas de publicidade da ordem de R$ 1.209.568,21 (um milhão, duzentos e nove mil, quinhentos e sessenta e oito reais e vinte e um centavos), os recorrentes não lograram êxito em comprovar que a maioria dos gastos com publicidade, no primeiro semestre de 2016, foi realizada com propaganda de utilidade pública, consoante o alegado. Efetivamente, houve gastos, mas eles não são a maioria.

Não houve o necessário empenho para que essa comprovação fosse apresentada aos autos. Isso porque há a necessidade de se constar, nas notas fiscais relacionadas aos serviços e aos bens adquiridos, o máximo de informações detalhando o objeto contratado, a fim de que, a partir de uma leitura da nota fiscal, seja possível a identificação da operação realizada.

Com efeito, estando no comando da Prefeitura Municipal de Várzea Grande os recorrentes teriam todas as condições para apresentar documentos, planilhas, fotos, etc., com o fito comprovar suas alegações, o que não ocorreu.”

 

Todavia, não obstante reconhecer a configuração da conduta vedada prevista no art. 73, VII, da Lei nº 9.504/97, o TRE/MT, na fase de fixação da pena, afastou, sob o prisma da proporcionalidade e da razoabilidade, a cassação de mandato cominada na sentença primeva, asseverando que a prática do ilícito não induz necessariamente à incidência dessa penalidade, fazendo-se mister a demonstração da gravidade.

A Corte a quo assere que a supressão da vontade do eleitor expressa nas urnas, por meio da cassação do mandato, somente pode ocorrer, no caso em que a prática do ilícito ostentar gravidade compatível com essa medida extrema, asseverando que “a Justiça Eleitoral deve evitar a alteração do processo democrático de escolha dos detentores de mandatos eletivos, de forma que o afastamento dos representantes populares somente deve ocorrer em situações justificáveis, após a apreciação do caso concreto em cotejo com a regra da razoabilidade, e desde que haja provas seguras de sua necessidade” (fl. 2.115).

Ponderou-se como peculiaridade do caso o fato de Lucimar Sacre de Campos não ter sido a gestora municipal de Várzea Grande/MT nos anos de 2013 e 2014, a qual somente assumiu o mandato em 7.5.2015, após a cassação do prefeito anterior. Asseverou-se que essa recorrente não foi responsável pelos gastos nesses anos anteriores a 2016, fato que flexibilizaria o limite disposto no art. 73, VII, da Lei das Eleições, consoante os seguintes excertos do julgado (fls. 2.116/2.117):

 

“Um recorte fundamental deve ser feito no presente caso. É a particularidade de que a recorrente Lucimar Sacre assumiu o mandato em função da cassação do Prefeito de Várzea Grande, urbe que, aliás, teve uma sucessão de alcaides em pouco espaço de tempo.

Essa particularidade tem que ser levada em conta no momento do cotejo com a norma, que dispõe que as ‘despesas com publicidade dos cargos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, que excedam a média dos gastos no primeiro semestre dos três últimos anos que antecedem o pleito’ (art. 73, VII, Lei das Eleições).

A situação diferenciada decorre do fato de que nos três anos anteriores, a recorrente não ocupava a chefia do Executivo municipal (assumiu em maio de 2015), fato esse que tem que ser levado em consideração no momento da avaliação da pena a ser imposta.

[...]

Depreende-se da análise da lei, que ela foi criada, abstratamente, para regrar uma situação de normalidade, na qual o gestor-máximo do município já está no cargo e almeja concorrer à reeleição.

Por isso, é aposto o obstáculo consistente na limitação da propaganda, para que não haja excessos - despesas com publicidade em patamar superior à média dos gastos do primeiro semestre dos três últimos anos que antecedem o pleito.

A situação presente é diferente, como se disse, pois não foi a recorrente a titular da pasta nos três últimos anos anteriores a data assinalada, como paradigma da violação da norma.”

 

Demais disso, imiscuindo-se na análise do volume dos gastos realizados nos anos anteriores a 2016 com propaganda institucional, a fim de utilizar como parâmetro para a aferição do excesso em 2016, a Corte regional inferiu que os gastos realizados nas gestões anteriores revelaram-se aquém do esperado, a partir do exame dos dados constantes na primeira tabela alhures transcrita, confira-se (fls. 2.118/2.119):

 

“Em primeiro lugar, de se proceder um cotejo analítico no âmbito interno do município. Os gastos dos anos de 2013 e 2014 (R$ 133.426,2 + R$ 59.358,80 = R$ 192.785,00) da Prefeitura Municipal de Várzea Grande correspondem a menos da metade dos gastos da Câmara Municipal daquela cidade (R$ 221.062,50 + 220.842,50 = 441.905,00), um órgão com orçamento bastante menor e com muito menos atribuições que o Poder Executivo municipal.

[...]

Nota-se que a Câmara Municipal, com recursos em valores percentuais muito inferiores ao da Prefeitura, nos anos de 2013 e 2014, efetuou gastos substancialmente maiores, o que dá indícios de que algo estava estranho no âmbito do Executivo.

É fato notório para o cidadão, que houve uma série de dificuldades administrativas e de gestão na Prefeitura de Várzea Grande, nos períodos apontados, tanto éque houve uma sucessão de alcaides. A instabilidade administrativa, que deixou em estado de letargia os serviços públicos naquele município, repercute na baixa comunicação por intermédio da propaganda.

Os recorrentes não ordenaram recurso de publicidade nos primeiros semestres de 2013 a 2015, mesmo porque sua Administração iniciou-se em 07.05.2015. Esse fato, consoante se disse, é outro fato distintivo que, a nosso sentir, é particular em relação à norma.”

 

O TRE mato-grossense assimila os gastos aquém do esperado ao fato de Várzea Grande/MT passar por períodos de instabilidades políticas que acarretaram baixo investimento em políticas públicas e, em consectário, diminuto investimento em publicidades institucionais.

Noutro prisma, ao lado dessa análise interna das gestões anteriores de Várzea Grande/MT, a Corte a quo estabelece comparativo entre os gastos despendidos com publicidade institucional nesse município e aqueles efetivados em Brusque/SC no período de 2009 a 2012.

Consigna que os gastos realizados nesse município catarinense superou a cifra de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) nos 4 (quatro) anos examinados, a despeito de ter população menor do que a de Várzea Grande/MT, reforçando, com isso, o entendimento de que, nesse caso, os gastos nos anos anteriores é que foram inferiores ao esperado e que, se tivessem seguido a normalidade, tal como observado em Brusque/SC, os valores utilizados com propaganda institucional em 2016 estariam dentro do limite previsto no art. 73, VII, da Lei das Eleições. É o que se extrai dos seguintes excertos (fls. 2.119/2.120):

 

“Outro argumento dos recorrentes é a constatação, verificada em trecho do voto do Ministro Gilmar Ferreira Mendes, de que a Administração da cidade de Brusque/SC efetuou gastos com publicidade institucional em valores superiores a um milhão de reais nos anos 2009, 2010, 2011 e 2012 [...].

[...]

Brusque – valores gastos com propaganda institucional

Ano

Valor

2009

R$ 1.415.633,93

2010

R$ 1.079.546,97

2011

R$ 1.958.977,91

2012

R$ 1.340.891,95

De fato, o argumento procede, pois Brusque/SC tem população menor que Várzea Grande, mas os gastos com propaganda foram maiores.

Efetivamente, há distinções entre os dois casos fáticos, pois em Várzea Grande houve o inverso, pois a população é quase cem mil habitantes maior e os gastos com publicidade foram menores

[...]

Assim, o valor de R$ 1.209.568,21 (um milhão duzentos e nove mil quinhentos e sessenta e oito reais e vinte e um centavos) - observando-se que nesse percentual está inserto o valor de R$ 171.819,7 4 (cento e setenta e um mil oitocentos e dezenove reais e setenta e quatro centavos), que é referente àcampanha publicitária de 2015, que foi liquidado em 2016 -, apesar de ser superior à média dos primeiros semestres dos três anos anteriores às eleições, mostra-se razoável se a situação fosse de normalidade no triênio anterior.”

 

A esses fundamentos, que visam demonstrar peculiaridades do caso, a Corte regional acresce o fato de os recorrentes terem obtido expressiva quantidade de votos, 76,16%, em comparação aos demais candidatos, 16,46%, 6,79% e 0,59%, votação relativa aos segundos, terceiros e quartos colocados, inferindo que “a conduta vedada, consistente na exacerbação dos gastos em propaganda, não foi suficiente para imiscuir na campanha e catapultar exageradamente a sua candidatura, de molde a impor a grande diferença de votos entre a recorrente e os demais candidatos” (fl. 2.120).

É cediço que as condutas vedadas a agentes públicos possuem caráter objetivo, na medida em que a configuração do ilícito se perfaz com a simples subsunção dos fatos à descrição legal, prescindindo da perquirição do intuito eleitoral a eles subjacentes ou de outras circunstâncias eventuais.

Esse é o entendimento perfilhado pela jurisprudência do TSE, segundo a qual: “as condutas vedadas a agentes públicos possuem natureza objetiva que se aperfeiçoam com a subsunção dos fatos à descrição legal, bastando que a máquina pública seja utilizada em favor de determinada candidatura para violar o bem jurídico tutelado pela norma, qual seja, a igualdade de oportunidades entre os candidatos” (AgR-REspe nº 294-11/ES, de minha relatoria, DJe de 5.2.2020).

Desse modo, a caracterização do ilícito eleitoral previsto no art. 73, VII, da Lei nº 9.504/97 materializa-se com a verificação, no primeiro semestre do ano eleitoral, da extrapolação dos gastos com publicidade institucional, tomando-se como parâmetro a média dos gastos dessa espécie de publicidade nos primeiros semestres dos 3 (três) anos anteriores.

No caso, consoante assentado na análise dos recursos especiais de Lucimar Sacre de Campos e José Aderson Hazama, não merece reparo a decisão regional que reconheceu a caracterização do aludido ilícito, porquanto, objetivamente, constatou-se que a média dos gastos com publicidade institucional nos anos de 2013, 2014 e 2015 foi de R$ 206.856,21 (duzentos e seis mil, oitocentos e cinquenta e seis reais e vinte e um centavos), e a recorrente, na qualidade de prefeita de Várzea Grande/MT, efetuou despesas na ordem de R$ 1.209.568,21 (um milhão, duzentos e nove mil, quinhentos e sessenta e oito reais e vinte e um centavos), equivalente a um excesso de, aproximadamente, 500%.

No tocante à espécie de publicidade veiculada que, segundo alegação da parte, consiste, na sua maioria, em publicidade de utilidade pública realizada, principalmente, para divulgar campanhas na área da saúde, a Corte regional assentou que não constou nos autos prova do alegado, ao revés, referiu-se a documentos que demonstram que, dos gastos totais, uma pequena parcela destinou-se a investimentos em publicidades dessa natureza.

Destarte, para reverter esse entendimento consignado no acórdão verberado, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, inviável em sede especial, nos termos do enunciado de Súmula nº 24 do TSE.

Demais disso, consoante afirmado alhures, esta Corte Superior não faz distinção entre publicidade imbuída de caráter de utilidade pública e publicidade institucional, as quais são igualmente consideradas para efeito de configuração de condutas vedadas a agentes públicos e de abuso de poder.

Reconhecida a configuração da conduta vedada descrita no art. 73, VII, da Lei nº 9.504/97, verifica-se que a controvérsia central dos recursos interpostos pela Coligação Mudança com Segurança e pelo Ministério Público Eleitoral gira em torno da análise da gravidade dos fatos para efeito de fixação da penalidade, precisamente quanto à incidência, ou não, da cassação dos mandatos dos recorrentes Lucimar Sacre de Campos e José Aderson Hazama.

O TRE/MT, com esteio nos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, afastou essa penalidade, consignando que a extrapolação de gastos com publicidade institucional, no caso, deveria ser subestimada em razão das seguintes peculiaridades: (i) Lucimar Sacre ter assumido a gestão do Executivo local somente em 7.5.2015, de modo que os gastos realizados até essa data não foram por ela ordenados, (ii) os gastos efetuados pelas gestões anteriores afiguraram-se aquém do esperado, máxime por causa da instabilidade política do município, decorrente de sucessivas alternâncias da Chefia do Executivo e (iii) a quantidade de votos obtida pelos recorrentes atingiu expressividade considerável de 76,16% em comparação a 16,46% dos votos obtidos pelos segundos colocados, inferindo que o ilícito não teve o condão de quebrar a igualdade entre os candidatos.

Assevera-se que o exame da proporcionalidade e da razoabilidade, para efeito de balizamento da sanção compatível com a gravidade do ilícito eleitoral, leva em consideração a perniciosidade da conduta no contexto de determinada disputa eleitoral, ou seja, a amplitude de contrariedade do bem jurídico tutelado pela norma, qual seja, a isonomia entre os candidatos.

Ressalte-se que, na hipótese do art. 73, VII, a valoração da gravidade é balizada, além dos critérios numéricos de extrapolação, pela conjuntura fática da disputa eleitoral em que o ilícito foi praticado, a fim de apurar-se o grau de comprometimento da igualdade entre os candidatos.

Nesse sentido, no julgamento do REspe nº 709-48/MG, de relatoria do Min. Admar Gonzaga, DJe de 16.10.2018, o TSE consignou que “a análise da proporcionalidade em matéria de conduta vedada não se prende necessariamente a critérios aritméticos ou a limite percentual mínimo - a partir do qual todos os ilícitos seriam admissíveis -, devendo o magistrado observar, em cada caso concreto e na dimensão de cada campanha, a gravidade da ofensa ao bem jurídico tutelado, a saber, a igualdade de chances

Com efeito, esta Corte superior, ao se debruçar sobre a análise da gravidade da conduta, para efeito de incidência da penalidade de cassação, afere a repercussão da conduta ilícita na quebra de isonomia entre os candidatos, considerando não só o critério matemático relativo ao excesso de gasto com publicidade institucional, mas o grau de reprovabilidade da conduta do gestor, a existência ou não de má-fé do agente responsável, a existência de desvirtuamento da propaganda institucional com o intuito de beneficiar determinadas candidaturas, a diferença de votos entres os primeiros colocados, a fim de averiguar se a conduta teve o condão de definir o resultado da disputa, entre outras peculiaridades do caso concreto.

No caso analisado no julgado acima mencionado, REspe nº 709-48/MG, verifica-se que o TSE balizou a gravidade da conduta nos seguintes critérios: “gravidade da conduta e proporcionalidade da sanção de cassação dos diplomas extraídas das seguintes circunstâncias: a) valor em si, que correspondeu a 10,89% de excesso em relação ao parâmetro legal, 11,18% do limite de gastos de campanha para prefeito no Município de Santa Luzia/MG, um terço do valor efetivamente arrecadado pela campanha da recorrente e mais de 100% da receita captada pela campanha do segundo colocado; b) desvirtuamento de publicidades ditas de utilidade pública, como fim de promoção pessoal da recorrente; c) efetiva mácula ao processo eleitoral e à igualdade de chances; e d) pequena diferença de votos entre o primeiro e segundo colocados”.

Noutro julgado, ED-REspe nº 366-48/SC, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 29.9.2016, esta Corte aferiu a gravidade da conduta, apta a atrair a penalidade de cassação, a partir do montante do excesso conjugado com a verificação de desvirtuamento da publicidade institucional para promoção pessoal dos candidatos à reeleição, consoante se extrai dos seguintes excertos do acórdão: “[deve] o intérprete, baseado na compreensão do princípio da igualdade de chances e na leitura sistemática das normas de regência, verificar a existência de ilícita concentração de gastos, mormente quando o gasto excessivo objetivava o grave desvirtuamento da publicidade institucional em benefício da candidatura à reeleição, como ficou comprovado no caso concreto”, e “[o acórdão regional assentou que] ‘os números demonstram que os gastos em excesso foram bastante expressivos, superiores a 80% (oitenta por cento) do valor autorizado por lei, o que torna a conduta ainda mais grave (fl. 356)’”.

Depreende-se, portanto, que é na disputa eleitoral que a prática da conduta vedada deve estar focalizada, considerando-se as circunstâncias a ela vinculadas que, porventura, acarretem a quebra da isonomia entre os candidatos. Desse modo, os fatos alheios ao cenário da disputa eleitoral não revelam o condão de interferir no balizamento da gravidade do ilícito eleitoral por se distanciarem da mens legis eleitoral que visa a tutelar a igualdade de oportunidades entre os candidatos.

No caso sob exame, a partir do delineamento fático constante do acórdão regional, depreende-se que o TRE/MT apontou como alguns dos critérios para a análise da gravidade da conduta o fato de a recorrente Lucimar Sacre não ter sido gestora municipal nos anos anteriores ao pleito, e que, nesses anos, os gastos com publicidade institucional teriam sido realizados aquém do esperado.

Percebe-se, concessa venia, que o fundamento do acórdão regional merece ser reformado, a partir do reenquadramento jurídico dos fatos, providência viável nesta Instância Especial.

As circunstâncias fáticas consideradas pelo Tribunal a quo, ao ponderar questões políticas anteriores (instabilidade política local, decorrente de seguidas alternâncias do cargo de Prefeito) e critérios de oportunidade de conveniência das gestões anteriores (montante gasto com publicidade institucional), distanciaram-se do contexto da disputa eleitoral em que a conduta vedada foi praticada, não devendo, bem por isso, constituírem critérios norteadores da gravidade do ilícito.

Deveras, a norma eleitoral que proscreve a realização, no primeiro semestre do ano eleitoral, de despesas com publicidade institucional acima da média de gastos nos primeiros semestres dos 3 (três) últimos anos reveste-se de caráter objetivo, da qual não é possível extrair excepcionalidades vinculadas ao sujeito que pratica a conduta, aptas a atenuar a sua gravidade. Isso porque a norma imputa a prática do ilícito àquele (gestor) que tenha realizado gastos em excesso, sem descrever qualidades especiais, como a de não ter gerido a municipalidade nos anos anteriores e de estar exercendo mandato-tampão, que afastariam a força da norma.

A partir de uma hermenêutica consequencialista, verificasse que, numa realidade política-eleitoral em que os números de cassações de mandatos são consideráveis, excepcionar a regra do art. 73, VII, da Lei das Eleições aos prefeitos que não assumiram esse cargo nos anos anteriores ao do pleito, implicaria isentar grande número de prefeitos de respeitar o limite legal de gasto com publicidade institucional, fragilizando essa previsão normativa e comprometendo a lisura do pleito e a igualdade de chances entre os candidatos.

De efeito, a par da determinação legal de limite de gastos, cabe ao prefeito que assume essa função em substituição/sucessão, dentro de uma mesma legislatura, averiguar os gastos efetuados anteriormente para que possa identificar o limite financeiro permitido para a realização de despesas com publicidade institucional, a fim de observar os termos do art. 73, VII, da Lei das Eleições.

Outro requisito consignado no acórdão regional consistiu no percentual de votos obtidos pelos candidatos que disputaram o cargo de Prefeito em 2016 no município de Várzea Grande/MT, asseverando que a votação obtida pelos recorridos Lucimar Sacre e José Aderson, correspondente a 76,16%, superou em muito os votos obtidos pelos demais candidatos (16,46%, 6,79% e 0,59%, relativos aos segundos, terceiros e quartos colocados). A partir da análise desses números, a Corte regional inferiu que a preferência da grande maioria do eleitorado estava centrada nas candidaturas dos ora recorridos, de modo que a prática de conduta vedada não teria interferido na disputa eleitoral.

Com a devida vênia, dos fatos consignados na decisão do TRE/MT, haure-se compreensão diversa da que foi exposta, visto que o vultoso percentual de votos obtidos pelos recorridos indica, na verdade, que o excesso de gastos com publicidade institucional teve aptidão de impulsionar as candidaturas deles e dar-lhes maior visibilidade, colocando-os em posição favorável na disputa eleitoral, o que indicia quebra da igualdade entre os candidatos, constatada a partir de expressiva votação obtida em comparação aos demais concorrentes.

Nesse pormenor, verifica-se que a conduta vulnerou o bem jurídico tutelado pela norma em apreço, porquanto desequilibrou a igualdade da disputa, denotando gravidade apta a atrair a cassação de mandato.

Acresça-se a isso, o critério numérico do excesso de gasto com publicidade institucional verificado no caso, o qual foi contabilizado em torno de 500% a mais do que poderia ter sido despendido, visto que a média dos gastos com publicidade institucional nos anos de 2013, 2014 e 2015 foi deR$ 206.856,21 (duzentos e seis mil, oitocentos e cinquenta e seis reais e vinte e um centavos), e a recorrente, na qualidade de prefeita de Várzea Grande/MT, efetuou despesas na ordem de R$ 1.209.568,21 (um milhão, duzentos e nove mil, quinhentos e sessenta e oito reais e vinte e um centavos).

Assevera-se ser descabida a comparação de gastos realizados por diferentes municípios da federação – tal como fez a Corte regional ao confrontar as cifras despendidas com publicidade institucional pela prefeitura de Várzea Grande/MT, nos anos de 2013 a 2016, e de Brusque/SC, nos anos de 2009 a 2012 –, em razão da existência de variáveis, atreladas a realidades políticas, sociais e econômicas próprias, que singularizam cada localidade, não sendo precisa a comparação que se cinge a critérios numéricos geográfico (tamanho do território) e populacional (quantidade de habitantes).

Observa-se que a aludida comparação dista ainda mais por se tratar de municípios localizados em Estados distintos da federação e por confrontar anos diferentes.

Nessa toada, o excesso considerável, em torno de 500%, de gastos com publicidade institucional no primeiro semestre de 2016 no município de Várzea Grande/MT, e a expressividade da votação obtida pelos recorridos denotaram grave quebra da igualdade entre os candidatos que concorreram ao Executivo Municipal naquele ano, de modo que a cassação dos mandatos de Lucimar Sacre de Campos e José Aderson Hazama é medida que se impõe, porque compatível com a gravidade da conduta.

Pelo exposto, nego provimento aos recursos eleitorais interpostos por Lucimar Sacre de Campos e José Aderson Hazama, mantendo-se a cominação da penalidade de multa a ambos os recorrentes, e dou provimento aos apelos manejados pelo Ministério Público Eleitoral e pela Coligação Mudança com Segurança, para determinar a cassação dos mandatos, de Prefeito e
Vice-Prefeito, daqueles.

É como voto.